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《财经》杂志 2017年2月23日:走出“特朗普冲击波”认知误区
发布时间:2017-03-15  文章来源: 中国黄金集团

   http://yuanchuang.caijing.com.cn/2017/0223/4238117.shtml

美国贸易保护主义早已抬头,贸易保护主义思潮、理论和政策的发展由来已久,而最近几任总统的贸易政策都很明显表现出“美国第一”的倾向。不过,双方关系仍然是建立在实际的互惠互利基础上的关系,博弈不会停止,但破裂也不符合现实需要。——题记

美国总统特朗普上台以来,中美关系成了一大焦点,也成为一大“悬念”。未来,中美双方将走向何方,引发坊间许多猜测。

其实,特朗普并非神人,他貌似横空出世,却其来有自。而备受关注的美国对华贸易政策,似乎因特朗普放言的种种保护主义、制裁倾向等平地起惊雷,但事实上,我们会发现,这些政策并非凭空推出。

贸易保护早已开始

当特朗普扯高调门进行贸易保护主义政策大宣传时,我们不必仅仅指责他,不妨看看他的前任奥巴马,是怎么对待贸易自由这个问题的。

奥巴马2008年底胜选。在其任期中,贸易保护措施频繁出台。2008年至2016年5月,美国对其他国家采取了636项贸易保护措施,平均约四天就会有一项措施出台,仅2015年就采取了90项。这些措施包括提高进口关税、制定反倾销条款以及国家扶持本土企业等。

与此同时,G20成员共采取了1583项贸易限制措施。美国远超二十国集团其他成员国,称得上是限制自由贸易的头号国家。

尽管近年来全球贸易下降和贸易保护主义兴起是不争的事实,但美国仍在其中扮演着保护主义“先锋”的角色。

奥巴马执政近八年来,针对别国企业和产品进行的反倾销、反补贴调查案层出不穷,动用限制别国企业和产品的“一般301条款”“特别301条款”“超级301条款”等采取报复措施的案例时有发生,根据美国《1930年关税法》的所谓“337调查”也一再上演。

“用美国货”亦早已开始。2009年底,美国国会众议院通过一项涉及1500亿美元的有关基础设施支出和资助被解雇工人的法案。法案要求,联邦政府的承包商在实施工程建设时,必须使用美国制造的产品。

2013年,奥巴马签署法案,禁止政府机构购买与中国政府有关联企业生产的信息技术设备。

此外,美国不仅限制进口,也限制出口。2014年,美国商务部对华高科技出口限制规定的管制清单上又增加了新的项目。而事实上,在那几年间,美国就因为出口限制,损失了700多亿美元。

贸易自由化的根由

美国作为全球自由贸易扛旗手的角色,差不多是从20世纪40年代到60年代开始的。究其推手,既有过往的经验教训,也有冷战背景下的实力比拼。

在此之前,美国施行的保护主义曾经让美国和世界经济都大受创伤。1929年,美国经济危机。1930年,美国对全球近2万种商品征收高关税,平均进口关税高达53.2%,1932年最高曾达59%。

保护主义未能保护任何人。1929年到1932年,世界贸易从360亿美元缩至120亿美元,美国出口总额从52亿美元缩至12亿美元,经济下降三分之二,一半的人失去工作。大规模经济危机很快波及到全世界。

“二战”后,百废待兴,各国亟须建立国际经济新秩序。美国历史性地承担了相应责任,大力推进国际贸易自由化,既满足其对于拓宽海外市场的经济需求,也满足借由经济自由主义推动政治自由主义的战略目的。1934年,美国国会通过了《互惠贸易协议法》,为推行自由贸易政策奠定了法律基础;1948年,在美国的主导下,GATT制度得以建立;1962年,美国国会制定了《扩大贸易法》。

贸易自由主义给美国带来了经济增长和良性循环。1938年,美国出口额占工业国家出口份额的比重为25.6%,1952年升至35.2%,美国几乎所有产业都保持贸易顺差,从而也保持了国内较高的就业水平和利润。与此同时,美国成功地将国际经济政策变成对外政策利器,从而成功上位并扮演了霸权这一角色。

在相当一段时间内,美国几乎无条件对其主要盟国开放了国内市场,帮助了小伙伴们快速复苏。在美国强有力的支持下,以GATT谈判为抓手,世界贸易额以年均5.8%的速度增长,世界产出则以空前的年均3.9%的速度增长。

1964年到1967年的GATT肯尼迪回合谈判,涵盖了占世界75%的谈判方,就影响世界贸易额约400亿美元的商品达成关税减让,达到战后贸易自由化的最高潮。

自由贸易到公平贸易

然而,高潮之后是回落。尤其是随着冷战结束,任何“主义”的政治意义都随之减弱,而这些政治意义带来的经济和其他效益也随即被淡化。于是,人们很快陷入实用主义,开始了对贸易自由主义的反思和批判。

上世纪70年代以后,美国贸易环境急剧恶化。1980年-1985年间,美国商品贸易收支逆差从255亿美元迅速扩大到1221.7亿美元,引发了热烈讨论。2000年后,更是愈演愈烈,2005年经常项目赤字达到8049亿美元的历史高峰。一些著名学者也认为,自由贸易是别的国家在占美国的便宜。保罗·萨缪尔森就指出,自由贸易政策并不必然提高贸易参与国的福利水平,发展中国家的福利增长可能是以发达国家的福利损失为代价的。

此外,有人质疑自由贸易可能带来不平等。有研究表明,美国中学学历背景的工人相对于全部工人工资的下降,其中有15%是由全球化引起,有三分之一是由自由贸易竞争引起的。也有研究说,发展中国家的廉价劳动力优势导致美国的中产阶级人数减少,贫富差距扩大。保罗·克鲁格曼就认为,自由贸易使富国的贫富差异越来越严重。

虽然这些认识有其片面性,但在美国社会产生着越来越大的影响,促使美国对其“自由贸易”产生了质疑和修正。加上当世界贸易组织的成员国不断增多后,谈判变得越来越困难,达成一致几乎变成“不可能的任务”。

20世纪80年代开始,美国转向“侵略性互惠”,即主动采取报复或威胁手段,强迫贸易伙伴开放和自由。90年代末,美国的单边贸易制裁措施受到国际和国内政治的双重压力,于是将政策目标从“自由贸易”转向“公平贸易”,旨在利用市场进入作为谈判的筹码,将国内政治和经济问题与国际贸易结合,削弱那些来自较低标准国家的进口商品的竞争力,以公平贸易作为有效保护本国产业的工具。至此,美国的新型贸易保护主义形成。

总统们的贸易政策轨迹

理论需要实践支持,不妨看看美国总统在贸易政策上的作为。

里根政府。1985年,里根“自由且公平”的演讲被视为美国贸易政策思想转向的信号。贸易反击小组成立,专事查明和制止所谓外国的不公平贸易行为;1986年,《综合贸易法案》强调对实施“不正当、不合理、不公平的贸易政策或做法”的国家采取报复行动;1988年,国会以压倒性优势通过《1988年综合贸易与竞争法案》,标志着公平贸易取代自由贸易成为美国贸易政策的基本原则。

克林顿政府。1992年,克林顿提出“战略性贸易政策”,就是政府补贴和扶持企业,使之获得国际市场竞争地位。克林顿把“在国内外重建美国经济领导地位”作为新政府国家安全战略的首要目标,随即宣布扶持五大产业,并且制定了美国有史以来第一个“国家出口战略”。这种政策将政府放置于经济活动中的核心地位上,大玩产业政策。在理论和实践两方面彻底完成了从自由贸易向公平贸易的转变。

布什政府。2001年,布什通过追求“竞争性自由化”的贸易政策,以美国庞大的市场为主体,诱使和迫使其他国家趋于同化。其目标是通过美国有选择性的区域贸易安排和其他安排,利用美国市场的竞争性准入鼓励外国对美国企业开放市场和采纳美国的商业法规,并同时支持美国在全球的外交政策和军事目标,从而恢复美国在多边贸易体制谈判中的领导地位。

从此轨迹,能够明显看到,美国贸易政策及意识形态由自由贸易主义退守到贸易保护主义,由全球主义退守到区域主义,由多边主义退守到单边主义,全球自由贸易体制趋于崩溃的线路演进。也能够看到,所谓特朗普“狂言狂想”中许多政策基础和意识形态的影子。时至今日,有些话听起来非常熟悉,比如“我将乐意永远成为贸易伙伴,而不愿做贸易傻瓜”就出自里根的国情咨文。

中美经贸关系的发展历程

中美贸易从来不是一帆风顺,但也算终修成正果。

1979年,中美建交。同年7月,签订《中美贸易关系协定》,相互给予最惠国待遇。然而这项贸易优先权却因受制于杰克逊-瓦里克修正案,在中国加入世贸组织以前,每年都得由美国总统对国会提出延长请求,并进行裁定。而从1979年到1991年,中美双边贸易额从24亿美元增长到142亿美元。中国一直处于货物贸易逆差地位。

时移世易,变法宜矣。上世纪90年代,当美国在将政治问题与经济贸易政策挂钩对中国进行经济制裁时,日本与德国相继取代了美国成为中国重要的贸易伙伴。

因此,美国的商业团体都积极支持给予中国最惠国待遇。1994年,克林顿宣布恢复了中国的最惠国待遇。1999年,两国经贸关系日益密切,“入世”再次成为热门议题。尽管劳工组织对中国“入世”表示反对,商业集团表示了不遗余力的支持,并占据了上风。克林顿与中国政府达成了一揽子关于双边贸易的协定,从而为中国的“入世”进程扫清了障碍,同时国会也同意于2000年给予中国永久正常贸易伙伴关系。2001年12月11日,中国正式成为世贸组织的一员。

1992年到2001年,双边贸易额从175亿美元增长到805亿美元。1993年开始,中国对美贸易出现顺差。

“入世”给了中国更大的发展空间,中国“入世”后更加自由而广阔的市场对美国公司也具有极大的吸引力。2002年后,双方经贸高速增长。

2015年,美国对中国的贸易逆差达到3657亿美元,创下了美中贸易逆差的纪录,也是所有双边贸易的纪录。但同时,美国对中国的出口额也大幅增长。2015年,美国对中国输出了1162亿美元的商品,是1985年的30倍。

更重要的是,无论在哪个时期或阶段,中美经贸关系都有着不浅的潜在冲突,但有着更深的合作共赢基础。中美经贸关系并非单行道,这是中美关系的内在逻辑。

历史和现实的隐患

达成了永久正常贸易伙伴关系,不意味着我们就是“Buddy”了。

美国国会的重心从此放在了对中国执行世贸组织标准的监控上。美国成立了专门的国会委员会每年对中国在劳工、人权等问题上的进展状况进行评估。美中安全委员会也将协助其他部门就中美贸易对国家安全的影响进行评价。

此外,中国还受到WTO争端解决机制的监督。而其中,关于中国“非市场”行为的问题始终没有得到解决,这也为中国频频遭受贸易摩擦留下了隐患。

双方对标准的认识差距也成为挑战。美国的301条款极具单边侵略性,特别301条款则重点保护知识产权。任何进入特别301名单的国家都将面临美国贸易制裁报复的威胁。1991年,中国被列入特别301重点监控名单。此后,中美多次协商。1992年签署中美谅解备忘录,中国承诺改善法律体系以加强对专利权的保护。1995年,中美签署贸易协定促进有效保护知识产权,以缓解贸易战危机。1996年,中美签署“知识产权保护贸易协定”。2000年,中国修改专利权法,但双方认识仍存在一定差距。

与此同时,在中国“入世”中起到重大作用的美国企业也有话要说。中国美国商会《中国商务环境调查报告》中发现,2017年美国公司认为其在华业务的最大挑战是“法律法规执行不一致、不清楚”。而2012年最困扰他们的是“缺少合格的管理人员”。

此外,劳动力成本增加连续五年成为在华企业认为的三大挑战之一。今年,“中国保护主义不断升级”也步入“三甲”。本年度感觉外资企业不如以往受欢迎的企业占比从77%增加至81%。一些受访企业认为经济环境恶化和保护主义升级导致了这种结果。大约55%的受访企业认为,与内资企业相比,外资企业在中国政策制定和执行过程中遭遇了不公平待遇。

一切显示出,中美经贸关系中矛盾的成因,既有历史原因,也有现实原因,既有政治原因,也有经济原因,既有美国的原因,也有中国的原因。

突破误区,找出办法

我们可以看到,当前对中美经贸关系的分析,容易陷入两个误区。

一个是将特朗普任下的贸易保护趋势作为突发、偶然现象看待。因而陷入对特朗普个人的指责和畏惧中去;二是过于从宏观上解读双方经贸关系,因而在找不到解决办法和应对措施的困境中越陷越深。

对于当前略显扑朔迷离的中美经贸关系走向,或应注意这样几点。

首先,积极部署。要充分意识到中美经贸关系的摩擦和博弈是个长期过程和趋势。美国无论在如日中天而放眼全球时,或是美国实力相对下降而战略收缩时,都需要中国。中国无论是在战略积累期,或是战略崛起期,也都需要美国。这是两国经贸关系能够长久的基础,也是两国经贸关系长期博弈的根本原因。因此,需要抛弃幻想和忧虑甚至惊惧,需要从历史看未来,建立长期性、战略性部署,将中美战略关系、政治关系、经济关系放在一个系统内进行测度和计划,保持长期“斗而不破”的战略决心和战术手段,才能保证双方关系的相对稳定和互利共赢。

其次,适时争取。美国经济实力的相对下降带来了一些新挑战和新机遇。在国际上,“二战”后以美国为主所建立的国际秩序面临危机。如国际贸易组织就因为本身的效率低下和更多的区域贸易协定而面临崩溃;在国内,美国正在经历内部意识形态的撕裂和价值观的冲突,甚至对于总统权力、司法权力等美国国体制度设计的争论。此时,中国可以利用这种时间和空间,推出平和、共享的价值观,更多争取自己在国际组织中的地位和发言权,更多争取许多也在困难、困惑中的国家成为互利伙伴,甚至也可以有机会与深陷国内斗争的特朗普政府建立更为有利双方发展的关系。

此外,勇敢面对。诚然,中国遭受了很多不公平待遇,但不意味着我们并没有内生的缺点,更不能掩盖我们在有些领域的改革不力。无论是“市场经济地位”之争、或是稀土案终审败诉,都说明我国在相应领域的法律及专业人才、队伍建设的不足;尽管中国在知识产权立法上已有了很大的突破,还有很长的路要走;而在市场规模不断扩大带来的投资吸引力边际效应逐渐减小后,营商环境的培育,才是吸引企业和投资的关键,这与本地企业的感觉也基本相同。

未来的竞争势必是人力资源、技术创新和环境的竞争。我们应当借此机会,与国内供给侧结构性改革相结合,为增强中国经济发展内生动力、增强中国市场活力、增强中国国际竞争力作出实质性的改革和贡献。

后记

从美国贸易政策的历史来看,贸易保护主义早已抬头,贸易保护主义思潮、理论和政策的发展由来已久。而最近几任总统的贸易政策都很明显表现出“美国第一”的倾向,一方面将经贸与政治绑架,另一方面强调美国利益优先。无论是里根、克林顿或小布什、奥巴马等,其公开言论和施政纲领中已经显现出特朗普许多观点的基础。

而从中美经贸关系看,中美间从来都不是一帆风顺的,由于在政治、经济、意识形态上存在着许多不同,双方总处在一种博弈中。但存在才是合理的。双方经贸关系的推进,还是以市场实际需求为基础的。当经济发展中的微观个体有切实需要,意识形态并不能长期成为“拦路虎”。双方关系仍然是建立在实际的互惠互利基础上的关系。博弈虽仍不会停止,但破裂也不符合现实需要。

我们必须看到,特朗普是这个时代的产物,他是个结果,不是原因。而这个时代的造就者,是我们大家。我们不需莫名惊诧,更不能一惊一乍。没有什么真正是突然发生的。历史本来就是人们共同创造的。找出内在逻辑,才能找出解决办法。找出解决办法,才能继续创造历史并创造对大家都有利的历史。(万喆 中国黄金集团首席经济学家)

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